我国是草地资源大国，草原分布广阔，内蒙古、新疆、青海、西藏等12个省区的264个牧区和半牧区县，土地面积有385万平方公里，占国土面积的40%。草地资源是农业资源的重要组成部分，具有提供肉类和奶制品、防风固沙和绿色生态屏障、保持水土和涵养水源、养育物种和维护生物多样性、固氮储碳和调节气候等五大功能。但从上世纪60年代我国北方草原开始出现退化，70年代中期退化面积约为15%，90年代中期达到50%，目前已达90%以上。其中严重退化12%，中度退化31%，轻度退化57%。退化草原每年仍以0.5%(200万公顷)的速度递增，而人工草地和改良草地的建设速度每年仅为0.3%，建设速度远远赶不上退化速度，依然是“局部好转、整体恶化”。由于草原退化，优质牧草减少，草原承载力明显下降，草原退化引起的荒漠化问题、沙尘暴问题也日趋严重。1、过度放牧是导致草场退化的主要问题。过度放牧再加上干旱、鼠害、毒草蔓延，导致天然草场大面积退化。由于植被稀疏，牧草低矮，地表易受水蚀、风蚀，加速了土地荒漠化的进程。虽然近些年实施了退耕还林还草、大力灭鼠、治理黑土滩及沙化草地和人工种草等工程项目，延缓了草地退化的速度，但并未从根本上扭转草地整体退化之势。据调查了解，人工种草效果只能保持很短时间，一般在两三年后，即出现退化现象。而且由于缺少资金，草种选择比较单一，与原生态牧草结构多样性存在很大差异，人工种草技术仍需改进。为了扭转超载过牧局面，各地采取稳定牲畜数量的措施，但在草场“使用权和所有权”相分离的经营体制下，行政管理手段不断弱化，畜牧业发展的无序状态很难得到改变，对牲畜总量进行控制实际上很难做到，解决超载过牧问题绝非易事。2、人口大量增加给草原牧区带来了日益沉重的生态压力。据有关方面调查，仅内蒙古近半个世纪以来，牧区人口就由新中国成立初期的26.3万人增加到2000年的191.5万人，增加了6.3倍。随着人口的增加，一是人类活动对草原的干扰明显增强，譬如樵柴和搂草、挖药、搂发菜等现象依然存在。二是在推进小城镇建设和工业化进程中肆意占用草原进行城镇建设，大规模在草原上建厂开矿的行为屡屡发生，开矿对天然草场的破坏相当严重。3、补贴政策对草地保护的激励作用不明显。近年来，国家一再出台粮食种植的补贴政策，每亩粮食的各种补贴在160元至200元，但畜牧业的补贴很少。从内蒙古阿拉善的情况看，牧民收入提高很慢，有些牧民的收入是降低的，而历史上牧民收入要高于农民收入。2008年，当地牧民年收入为3327元，农民年收入为4063元;2009年，牧民年收入为3293元，农民年收入为5019元。不仅牧民收入减少，与农民收入的差距也在拉大。另外，在资金的使用上，政府的资金都用在了那些草场破坏严重的地方，而那些把草场管理和保护得很好的牧户却拿不到任何奖励。对草场实行掠夺式经营，破坏草场的行为没有受到应有严惩，对那些保护草场的行为也没有得到应有奖励。面对草原“三化”(退化、沙化、盐渍化)趋势不断加剧，牧区、牧业、牧民在发展中迫切需要解决的新情况和新问题，国务院决定，从2011年开始在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原省(区)，全面建立草原生态保护补助奖励机制。补助奖励政策充分体现了国家对加快草原地区协调发展的坚定决心，以此为契机，我们建议：1、创新思路，制定适合牧区发展的政策措施。在制定草原范畴中的资源开发、产业发展和生产力布局等方面的重大行动计划和项目时，综合协调考虑经济、社会和生态效益之间相互依存关系的和谐及其内在供需总量与结构的均衡，并发挥牧民经营、管理、保护草原的主人翁作用，从决策源头上保障可持续发展的自然基础和社会活力。加快生态畜牧业建设，遏制草地退化，实现畜牧业可持续发展，已成为必然的选择。在增长方式上要由单纯追求经济利益向优先保护生态环境及提高经济效益转变；积极融入市场流通，通过牧业合作组织，实现牲畜流转、规模生产；加大出栏率，发展幼畜产业；大力发展绿色、无公害及有机畜产品产业，创出品牌；大力推行人工灭鼠、平整因采矿、挖金等遭到破坏的草场并恢复植被；推行以草定畜，草畜平衡措施，开展划区轮牧，季节性禁牧和舍饲半舍饲养殖，实现畜牧业的可持续发展。2、落实补助奖励机制应做到科学实施、系统运作、实际可行。贯彻落实《民族区域自治法》和《草原法》，建立草原生态环境补偿机制，为建立和谐、繁荣的社会主义新牧区，提供强有力的法律支持和保障，实现草原的可持续发展。一是尽快调查生态补偿的基础信息。二是科学设定各地的重要工作目标。根据实际情况确定阶段性具体目标和工作措施。三是尽快建立绩效考评体系。建立科学、有效、公平的考核体系，对工作突出，成绩显著的省份，中央财政根据考评结果，安排奖励资金。四是强化各项管理措施。建立健全各项管理制度，强化管理措施，并加强监管和政策落实效果的评估研究，确保补偿政策落实到位，同时为国家进一步加强生态投资提供依据。3、建立生态移民工程投入与保障机制，适度进行生态移民。生态移民是遏制草场退化和保护脆弱生态环境的重要手段之一，也是改善人民生活环境，提高人民生活质量的有效途径。建议设立国家专项投入，健全公共财政体制，并逐年增加地方财政的投入，同时拓宽资金筹措渠道，广泛吸纳社会资金，推动生态移民综合建设，完善生态移民安置配套政策，积极引导居住在自然条件恶劣、自然灾害频繁、草地明显退化、远离城镇的零散牧民，逐步向农业综合开发区、资源重点开发区或生存环境较好的地区迁移。建议生态移民以内部流动为主，外部迁移为辅。特别注意避免由于生态移民可能产生的一些民族问题和后续产业不能跟进等问题发生。这样就可以使退化草场成为禁牧区及野生动物栖息地，并使草地生态系统得到自然修复的机会。